【建设工程】基础设施和公用事业项目投资建设法律概览2014年，国务院及发改委、财政部等中央机关纷纷就基础设施和公用事业领域投资建设改革出台了一系列政策文件，力推PPP模式。

(一)国务院明确提出PPP模式，基础设施和公用事业项目投资建设模式改革步伐加快

自中共中央十八届三中全会提出市场在资源配置过程中发挥“决定性”作用以来，PP模式受到国务院高度重视，已成为落实国家战略的重要工具之一，并成为“全面改革”的重要组成部分。

2014年9月21日，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发(2014)43号)，明确提出推广使用PPP模式，并鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。该文件同时要求政府通过特许经营协议、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。从而，首次从国务院层面明确将PPP模式作为基础设施和公用事业项目的投资建设模式之一。

2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发(2014)60号)，提出了进一步放开市场准入、创新投资运营机制、推进投资主体多元化、创新项目融资方式、完善价格形成机制、推动土地综合开发六大方面的创新措施，并再次明确吸引社会资本参与城市轨道交通等基础设和公用事业项目建设。(二)PPP模式操作指南、指导意见等陆续发布，PFP项目运作路径进一步清晰

为进一步明确PPP项目的运作路径，财政部和发改委分别公布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对PP模式相关概念、操作流程等进行了详细规范:

1.2014年9月23日，财政部公布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)，财政部首次正式明确了PPP模式在中国的概念，提出要“做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜”，并明确“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。

2.2014年11月29日，财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作南(试行)的通知》(财金(2014)113号)，对PPP项目识别、采购、执行、移交各环节操作流程进行规范，为PPP项目操作明确可行路径，保证PPP项目实施质量，使PPP项目在经济、法律、技术等方面科学合理，进而保障PPP项目的正常投资建设。

3.2014年12月2日，发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资(2014)2724号)，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、强化政策保障、完善退出机制等方面，对开展政府和社会资本合作(即PPP)提出具体要求。

(三)关于政府和社会资本合作的合同指南发布，推动合同规范化

为加快PPP模式的推广应用，财政部和发改委分别公布《PPP项目合同指南(试行)》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，规范合同内容，逐步形成科学合理、全面规范、切实可行的合同文本，供PPP项目参与各方参考借鉴。2014年12月30日，财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》中介绍了PPP项目合同体系，说明了各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，述了PPP项目合同的主要内容和核心条款以及权利义务安排。

《PPP项目合同指南(试行)》明确，PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。2014年11月29日，发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块:总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定，并提出合同编制的注意事项及有关要求，供PPP项目参与各方参考。（四)PPP项目政府采购模式创新，进一步实现政府采购方式的体系化和规范化

1.2014年12月31日，财政部发布《关于印发(政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库(2014)215号)规范PPP项目政府采购行为。新增的竞争性磋商采购方式，引入了“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式新增强制资格预审、现场考察和答疑，采购结果及合同文本公示等规范性要求，并创新采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序；创新监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督，以弥补行政监督手段的不足提高政府管理职能，发挥协会、第三方组织的作用。

2.2014年12月31日，财政部发布《关于印发

由于PPP项目不同于一般的货物、服务和工程，其特殊性决定了需要全面分析项目及供应商特点，采取综合评价的方式更有利于选择最适合的投资人。新规定在原有《政府采购法》第26条规定的政府采购方式基础上(公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价)新增竞争性磋商采购方式，为PPP项目后续实施提供更多选择。

重点提示

国务院在2014年明确提出在基础设施和公用事业领域推广PPP模式，标志着政府财政制度改革、市场经济制度改革的全面启动，并将直接影响未来工程建设市场的发展以及工程争议案件的构成，如何保证地方政府与社会投资人和谐有序推进PPP项目实施将成为须研究完善的课题。同时，随着PPP模式的推广，也将深刻改变国内工程项目投资建设模式，如PPP合同的法律性质问题，合同中关于政府补贴保障条款的底线问题，合同的效力问题等方面，同时也对政府规范该类投资活动、提高政府管理能力提出了更高的要求。